LOS MECANISMOS LIMPIOS. INSTRUMENTOS ECONOMICOS.

Dr Eduardo Mogni

El diario La Nación del día domingo 4 de setiembre de 2005, dedica sus cuatro primeras páginas al desastre natural sufrido por Nueva Orleáns en EEUU consecuencia del huracán Katrina.

En tanto, muy posteriormente, en la misma edición, un articulo muy escueto indica que la Argentina se ha convertido en el primer país en vías de desarrollo en crear un Fondo de Carbono (FAC) que es una iniciativa para frenar la contaminación de la atmósfera mediante proyectos con energías renovables que, además, apuntan a traer inversiones. Este proyecto se basa en el Protocolo de Kyoto para el mecanismo limpio[1]

Las coincidencias entre la falta de adhesión al Protocolo de Kyoto y la “creación” (otro término no encontramos) del Katrina por parte de los EEUU son mas que obvias.

El tema mas grave, por ejemplo, y por esta misma causa, en nuestro país en medio de esta guerra por contaminación, de combustibles fósiles y una activa deforestación sufre el retroceso de los glaciares que después del año 1980 van quedando fuera de todo rango.[2]

1.1 Antecedentes: El tema se enmarca en la problemática del comercio de las emisiones.

En diciembre de 1997 se suscribió el famoso Protocolo de Kyoto. El mismo contiene la adopción de un mecanismo para tratar de evitar la emisión de gases de invernadero por una cuarentena de países industrializados, incluyendo a Rusia.

Investigaciones desarrolladas por Naciones Unidas revelan que desde 1900 la temperatura media del Planeta se ha elevado entre 0,3 y 0,6 grados centígrados. Pero esto no es todo porque de seguir este ritmo se prevé que a finales del siglo XXI el incremento sea de 5,8 grados y la precipitación global aumente entre el 3 y 15 por ciento. Por estas razones, la Unión Europea (UE) inició hace unos años una estrategia para garantizar el desarrollo sostenible y minimizar el cambio climático mediante el fomento de las energías renovables, la eficiencia energética y la responsabilidad medioambiental. Estos aspectos están recogidos en el Protocolo de Kyoto (diciembre, 1997) cuya ratificación ha supuesto, entre otras cosas, idear nuevas fórmulas para cuidar el medio ambiente. Una de ellas ha sido la creación del mercado de derechos contaminantes para reducir las emisiones de gases de efecto invernadero, lo que muchos han denominado ya el “mercado de la contaminación”.

El Protocolo de Kyoto se ha fijado como meta reducir un 8 por ciento respecto a los niveles de 1990 las emisiones de gases de efecto invernadero generadores del cambio climático, especialmente dióxido de carbono (CO2), para el período 2008-2012 de los países adheridos. Con este objetivo se pondrá en marchar a partir de 2005 el “mercado de la contaminación” a través de tres mecanismos:

· Comercio Internacional de Emisiones: los países industrializados pueden vender y comprar sus créditos de emisión entre ellos.

· Implementación Conjunta: los países industrializados pueden comprar reducciones de emisiones derivadas de proyectos en otros países industrializados.

· Mecanismo de Desarrollo Limpio: los países industrializados pueden comprar reducciones de emisiones derivadas de proyectos de los países en desarrollo. Es decir, para mayor claridad que el mercado de carbono, se debe entender que se desarrollaran dos tipos de transacción:

a) Comercio de Derechos de Emisión: Adquisición de derechos de emisiones creados por un organismo regulador con unidades de cantidad distribuidas dentro del protocolo de Kyoto.

b) Transacciones provenientes del desarrollo de proyectos: Donde el comprador adquiere certificados de reducción de emisiones. Se les llaman C.E.R.S. y hasta este momento no se ha expedido ninguno de ellos.[3]

Valido es remarcar que las acreditaciones o crédito ambiental o certificados de reducción de emisiones sólo puede ser contabilizado una vez ejecutado el proyecto y nunca con antelación.

De esta forma, e independientemente del mecanismo que se elija, un país que haya logrado reducir sus emisiones por debajo de las metas de Kyoto podrá vender el resto de sus derechos de exceso de emisiones a otros países que generen más contaminación de la permitida obteniendo un claro beneficio económico por ello. Todo apunta que los mayores proveedores de aire caliente serán Rusia, Ucrania y Kazajstán, cuyas emisiones de CO2 en 2001 fueron el 45 por ciento inferiores a las emitidas en 1990.

La directiva comunitaria establece que el mercado internacional de derechos de emisiones contaminantes entre en funcionamiento, en una primera fase, entre 2005 y hasta finales de 2007, período durante el cual no habrá objetivos jurídicos vinculantes que limiten las emisiones de gases de efecto invernadero en los Estados miembros. Será a partir de 2008 cuando se lleve a cabo un ajuste a los objetivos de Kyoto, de acuerdo con los inventarios nacionales de este tipo de gases.

El mecanismo es complejo, y este no es el ámbito de análisis explicativo por honor a la necesaria brevedad del trabajo.

No obsta a ello recordar que luego de la suscripción del protocolo en distintos puntos del planeta se desarrollaron encuentros para cumplir las pautas del convenio marco, siendo nuestro país el receptor de una de ellas en diciembre de 2004. El receptor de una de ellas en Diciembre de 2004, Buenos Aires.[4]

Muchas han sido las Cumbres celebradas a lo largo de esta última década a favor del medio ambiente y para conseguir la disminución de los efectos del cambio climático, pero conseguir unificar posturas y alcanzar acuerdos unánimes respecto a temas tan complicados como son los medioambientales no es fácil y por ello hasta hoy se siguen organizando este tipo de citas entre representantes oficiales, no oficiales y ONG’s con el objetivo de que algún día se conseguirá llegar a un acuerdo internacional. Hasta ahora este tipo de citas han tenido lugar en Estocolmo (1972), Río de Janeiro (1992), Berlín (1995), Ginebra (1996), Kyoto (1997), Buenos Aires (1998), Bonn (1999), La Haya (2000), Marrakech (2001), Johannesburgo (2002) y Nueva Delhi (2002). A continuación hablaremos de estas dos últimas para ver cuáles han sido las conclusiones más recientes extraídas de las Cumbres internacionales sobre acuerdos globales sobre el medio ambiente.

1.2. Cumbre De Johannesburgo: Desde el 26 de agosto al 4 de septiembre, Johannesburgo (Sudáfrica) acogió la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Sostenible, una reunión donde dirigentes mundiales, activistas y representantes de empresas se dieron cita para resolver problemas globales medioambientales, fundamentalmente, y adquirir compromisos al respecto.

Uno de los objetivos principales que se planteó la Cumbre desde el primer momento fue la ratificación de varios tratados internacionales: el Protocolo de Kyoto, el Protocolo de Cartagena sobre Bioseguridad, el Tratado Internacional sobre Recursos Genéticos de Plantas para la Alimentación y la Agricultura, el Convenio de Estocolmo sobre Contaminantes Orgánicos y Persistentes

La firma y adhesión a estos acuerdos hubiera significado el compromiso de los países participantes con el medio ambiente, pero la realidad fue muy distinta ya que tan sólo se llevó adelante una Declaración Política y un Plan de Acción. El primer documento señala el camino recorrido desde la Cumbre de Río de Janeiro (1992)[5] hasta Johannesburgo, apuntando los principales desafíos, el compromiso con el desarrollo sostenible y la necesidad de multilateralismo. El segundo, más importante, constituye la estructura para la implementación de los acuerdos sobre reducción del número de personas en el mundo que no tienen acceso al agua potable, la biodiversidad y los recursos pesqueros y ningún objetivo para promover las energías renovables.

La ausencia de compromisos en materias clave como energía y biodiversidad, de plazos y metas, así como el carácter no vinculante de los acuerdos dejaron sin efecto la capacidad atribuida desde el principio a la Cumbre de Johannesburgo. No obstante, algo que sí fue muy importante y que todos los asistentes destacaron como inédito fue la amplia participación de actores no estatales.

La posición de la opinión pública europea, la mas pensante y racional por cierto, [6] tiene las opiniones mas coherentes, avanzadas y progresistas que significa una suerte de presión sobre la decisión de las autoridades de cada país, en clara distinción con la sumisión de la ciudadanía estadounidense a la soberbia de sus gobernantes.

EEUU es el país más contaminante del mundo, emitiendo un 25 por ciento de las emisiones totales de gases incluidas en el Protocolo de Kyoto y a pesar de que sólo cuenta con el seis por ciento de la población mundial. El presidente norteamericano, George W. Bush, mantiene en firme su postura en contra del proyecto medioambiental de Kyoto, después de que se retirara del mismo en marzo de 2001, porque “es perjudicial para los intereses económicos de EEUU, ya que cumplirlo significaría un coste de 400.000 millones de dólares, y una amenaza para los trabajadores, perdiendo 4,9 millones de empleos” ya que más de la mitad de la energía generada por el país procede de plantas alimentadas por carbón y regular el sector supondría, según Bush, precios mucho más altos para la electricidad.

Por ello, la Casa Blanca ha propuesto la legislación “Cielos Limpios” (febrero 2002) como alternativa al Protocolo de Kyoto encaminada a la reducción de la contaminación en el aire y que se aplicará a las industrias norteamericanas basando su estrategia en la adopción de medidas voluntarias en lugar de obligatorias con el objetivo de ralentizar las emisiones contaminantes pero no reducir su volumen. En concreto, se contempla la reducción forzada de tres de los peores gases contaminantes producidos por las plantas que utilizan combustibles fósiles: óxido de nitrógeno, dióxido de azufre y mercurio.

La iniciativa prevé que las emisiones de CO2 y otros gases similares aumenten a un ritmo menor que el crecimiento de la economía, lo que Bush quiere vender como una reducción en la práctica. Apuesta porque la implantación de la legislación de “Cielos limpios” reducirá significativamente las emisiones de humo y de mercurio, que pondrán fin a la lluvia ácida.

El Gobierno estadounidense destinará 4.600 millones de dólares para incentivos fiscales para las empresas y personas que decidan participar voluntariamente, con la compra o puesta en marcha de sistemas de generación de energía limpia, como la eólica o la solar, o automóviles híbridos. También promoverá métodos para quemar carbón de forma más limpia, potenciará la energía nuclear –que no produce emisiones- y mejorará la eficacia de los automóviles, apoyando la investigación en vehículos impulsados por pila de combustible. Según los cálculos de la Administración de Bush, con este sistema se lograría una reducción del 18 por ciento de las emisiones contaminantes en diez años, período después del cual el presidente estadounidense se comprometió a revisar la eficacia de estas medidas y avanzar más contra las emisiones responsables del efecto invernadero como el CO2.

La UE critica la postura de EEUU puesto que el calentamiento global es el desafío más terrible y peligroso de la Humanidad en el próximo siglo y apuesta porque el recorte de emisiones se lleve a cabo mediante medidas internas de cada país, la manera más efectiva de concienciar a toda una sociedad de la necesidad de cambiar las actitudes de las empresas. En este sentido, numerosas organizaciones ecologistas también han criticado el plan norteamericano porque lo consideran ineficaz al basar las medidas únicamente en la buena voluntad de las grandes empresas.

Con la creación del mercado de la contaminación, Bush ve salida a las críticas europeas y cree que la solución perfecta es la compra de niveles de emisión de gases que le sobren a otro país. De esta manera no tendrá que ajustarse a la reducción del 7 por ciento de emisiones fijado por el Protocolo de Kyoto y podrá seguir contaminando libremente sin tener que gastar un centavo en minimizar sus propias emisiones.

Canadá, otro de los países contrarios a adherirse al Protocolo de Kyoto siguiendo la línea de actuación estadounidense, cambió de actitud recientemente y el pasado 17 de diciembre de 2002 su primer ministro Jean Chretien ratificó formalmente el texto que recogía los compromisos respecto al cambio climático. Con ello acepta la reducción de las emisiones contaminantes del país en un 6 por ciento entre los años 2008 y 2012 respecto a los niveles de 1990.

En definitiva, el incipiente “mercado de la contaminación” se trata de un intento de la UE de conseguir reducir al máximo las emisiones de gases de efecto invernadero en la atmósfera con el mínimo coste mundial. Las dificultades que existen sobre el uso de los bosques como sumideros de CO2 y del comercio de emisiones como alternativa a la contaminación no consisten tanto en conocer si realmente sirven para absorber o retener este gas sino en averiguar la capacidad y la confianza de tener sistemas de medición y de verificación de las cantidades de dióxido de carbono absorbido o no emitido. El tiempo será el encargado de desvelar la eficacia o ineficacia, la utilidad o inutilidad de este “mercado de la contaminación”, que como cualquier decisión de instituciones oficiales ha despertado alabanzas y críticas en los distintos sectores de la sociedad. [7]

En el discurso de presentación del Decreto 1070 el 1ro. De septiembre de 2005, se habla de sus beneficios estimándose en dichas palabras, un ingreso anual al país de alrededor de u$s 150.000.000 anuales.

No existiendo demasiadas estadísticas y a la luz de las pocas que existen, va de suyo que esta valuación y valoración parece exagerada comparándolas hoy en día con el comercio contaminador general mundial, con nuestra crisis energética, con los valores internacionales del petróleo.

Si nuestro país no posee tecnología quien puede considerar posible y efectiva la reducción de emisiones?.

2. Definiciones y Métodos: Los llamados Mecanismos de Desarrollo Limpio, permitiría a los países industrializados disminuir los esfuerzos domésticos de reducción de emisiones merced a las actividades realizadas en los países en desarrollo.

Es decir, los países industrializados pueden cumplir compromisos con un costo menor y los países en desarrollo obtener financiación para proyectos que contribuyen a aumentar la eficiencia energética y la participación de energías renovables

Pero hay muchos objetos de debate, de origen económico y político, esencialmente y los choques de realidades culturales, sociales, ambientales, etc., de los países implicados.

Según hemos entendido en las clases que van desarrollándose en nuestro ámbito, se debería establecer un registro internacional de las transacciones. con claras metodologías contables., las operaciones deben contabilizarse una vez realizadas y no antes, ya que un proyecto puede no realizarse o puede fracasar y en definitiva, en ambos supuestos, no habría mecanismo de reducción de emisiones.

Por otro lado, otra propuesta parece ser lo que debe incluirse y lo que no debe incluirse siendo esto también materia de discusión. Para EEUU parece importante la energía nuclear que la denomina “carbón limpio” (sin importar el desecho radioactivo en esta denominación) por lo tanto no podrían entrar en los mecanismos limpios. Menuda cuestión ab initio. A SU VEZ HAY OTRA TENDENCIA FUERTEMENTE CONTRARIA.

A esta altura de las circunstancias, me es importante comprender y hacer comprender que esta cuestión del cambio climático, el porque y un breve abordaje desde el concepto de la ciencia que ejercemos cual es el Derecho y, su vinculación interdisciplinaria que, de modo abarcativo, da un ejemplo necesario y clave con el tema.

Ciertamente nos llamó la atención una exposición del Dr. Osvaldo Canziani[8] en el asunto quien expresa……Un modelo de desarrollo como el actual que se desarrolla a escala global en el consumo energético fósil (carbón 36%, petróleo 32% Y GAS 17%), cuyas emisiones a la atmósfera han sido acumulativas desde el siglo XVIII en los actuales países desarrollados implica el motor impulsor del cambio climático. Debido a las interacciones dinámicas atmósfera/hidrosfera/litosfera, los impactos van adquiriendo escalas regionales y globales afectando más allá de las áreas geográficas de emisión

Por eso, el tema energético, la utilización de alternativas tales como energía voltaica, solar ó eólica ya están teniendo experiencias internacionales en varias partes y en tal sentido

El Dr. DinoBellorio Clabot [9] indica que: “…El Protocolo define el llamado Mecanismo para un Desarrollo Limpio. Su propósito es ayudar a las partes no incluidas en el Anexo I del instrumento a lograr un desarrollo, así como ayudar a las incluidas en el Anexo I a dar cumplimiento a sus compromisos cuantificados de limitación y reducción de las emisiones. Las partes no incluidas se benefician de las actividades de proyectos que tengan por resultado reducciones certificadas de emisiones; las partes incluidas podrán utilizar esas reducciones para contribuir al cumplimiento de una parte de sus compromisos cuantificados, contraídos conforme lo determine la Conferencia de las Partes.

El mecanismo está sujeto a la autoridad y a la dirección de la Conferencia de las Partes en calidad de reunión de las partes en el Protocolo y a la supervisión de una junta ejecutiva.

La reducción resultante de cada actividad es certificada por las entidades operacionales, teniendo en cuenta la participación voluntaria acordada por cada parte participante; beneficios reales, mensurables y a largo plazo en relación con la mitigación, y reducciones de las emisiones adicionales.

Según resulte necesario, el mecanismo ayudará a organizar la financiación de actividades de proyectos.

El Art.12º del Protocolo determina quiénes podrán participar en el mecanismo para un desarrollo limpio, en las actividades mencionadas y en la adquisición de unidades certificadas de reducción de emisiones: entidades públicas o privadas. La participación quedará sujeta a las directrices que imparta la junta ejecutiva del mecanismo. También se fija que las reducciones certificadas de emisiones que se obtengan en el período comprendido entre 2000 y el comienzo del primer período de compromiso podrían utilizarse para contribuir al cumplimiento en el primer período de compromiso.

El Protocolo de Kyoto finalmente entró en vigor el 16 de febrero de este año (con la notable ausencia de los Estados Unidos), en un intento de reducir las emisiones de gases de efecto invernadero. Hasta ahora 141 países han firmado el Protocolo de 1997. Entre las principales excepciones, los EE.UU. y Australia alegan que el cumplimiento de estas condiciones pondría en peligro sus crecimientos económicos y dejaría sin empleo a millones de trabajadores. Tampoco adhirieron Croacia y Mónaco.

El Protocolo, según lo adelantado, establece legalmente objetivos vinculantes para recortar las emisiones de gases de efecto invernadero, producidos por las naciones ricas.

Los Estados Unidos firmaron el Protocolo, pero decidieron no ratificarlo por los supuestos daños a la economía del país. El presidente se limitó, entonces, a prometer que apoyaría las reducciones de gases únicamente mediante las acciones voluntarias y el desarrollo de nuevas tecnologías (nueva diplomacia).

Mediante la resolución 825/04, de noviembre de 2004, quedaron aprobadas las normas de procedimiento para la evaluación nacional de proyectos presentados ante la Oficina Argentina del Mecanismo para un Desarrollo Limpio (establecida por decreto 822/98). Dicha evaluación de proyectos requiere necesariamente ser efectuada mediante la intervención ordenada por los organismos y equipos técnicos competentes. Tanto en la Convención Marco sobre el Cambio Climático como en el Protocolo de Kyoto se reconoce la importancia de implementar mecanismos flexibles para alcanzar de una manea costo-efectiva la reducción de emisiones de los gases de efecto invernadero a nivel mundial, sin alterar el proceso de crecimiento de los países en desarrollo; y que con ese objetivo fue creado el llamado Mecanismo para un Desarrollo Limpio, según surge del Protocolo. Son funciones de la Oficina Argentina del Mecanismo establecer metodologías y procedimientos para la identificación, la formación y la evaluación de proyectos del Mecanismo para un Desarrollo Limpio; asesorar en la aprobación de tales proyectos; identificar las fuentes de financiamiento para los proyectos MDL y establecer los nexos con dichas fuentes. La reglamentación determina las pautas y lineamientos que deberán observarse para la presentación de proyectos ante la mencionada Oficina y su posterior evaluación y aprobación o rechazo, según corresponda. [10]

3. Conceptualizaciones: La Argentina ha ratificado mediante la ley 24.295 la Convención de Cambio Climático, que fuera sancionada el 7 de diciembre de 1993 y a partir del 9 de junio de 1994 el convenio posee fuerza de ley.

La cuestión ambiental ha tenido una evolución más interesante luego de la reforma constitucional del año 1994 y podríamos expresar que ya se trata de una política de estado, una de las pocas que existe en el país y tiene un dejo de perdurabilidad.

En cuanto al particular interrogante que sin la cooperación de la actualmente principal potencia económica puede dar resultado el Protocolo y todas sus implicancias reales y normativas es difícil de responder, no caben dudas que hay dudas, sería el razonamiento positivo más certero.

En una interesante entrevista al Dr. Jorge Fianza en la revista Abogados.[11]

“El desarrollo sustentable es un nuevo paradigma, debemos volver sobre la importancia de la riqueza de nuestros recursos naturales, no despilfarrarla, cuidar del capital natural y tratar de que se nos compense por todas las pérdidas a que ese capital ha sido sometido y que esa compensación reclamada incida en nuestra deuda externa…”

Franza, aquí quiso expresar un planteo realizado por altas autoridades nacionales cual es que somos un país deudor desde el punto de vista financiero pero acreedor desde el punto de vista ambiental

4. Conclusión: Es evidente que la sustitución de fuentes de energía es una de las tareas importantes para el encuentro de un mecanismo limpio.

En tanto, con visión puntual y realista, se ha realizado un proyecto de reducción de contaminantes atmosféricos en la región metropolitana de Santiago de Chile. En base al parque automotor existente y medidas de control, aplicación de normas económicas, técnicas y jurídicas, podemos encontrar un listado interesante que llevaría, incluso, según ese informe a reducir en un 50% la contaminación producto del transporte publico. Las medidas seleccionadas serian diversas.

Antecedentes y proyectos similares se fueron adoptando en distintos centros industriales (Por Ej. Parque Industrial La Cantábrica en Morón, Pcia. De Buenos Aires).

Como es posible apreciar, las luces y sombras del Protocolo de Kyoto son diversas, se resumen en esperanzas, expectativas y escepticismos. Muchas parten de este lado del planeta, pero la angustia la genera el sector norte del mundo. Poco o nada ha cambiado a estos dias.